各州（市）自然資源和規劃局、農業農村局：

為貫徹落實《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》《自然資源部 農業農村部關于改革完善耕地占補平衡管理的通知》《中共云南省委辦公廳云南省人民政府辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的實施意見》精神，改革完善耕地占補平衡管理，建立“以補定占”為核心的差異化占補平衡管理新機制，推進耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，牢牢守住全省耕地保護紅線，現通知如下：

一、改革占補平衡管理方式

（一）調整占補平衡管理范圍。改進耕地占補平衡和進出平衡管理機制，除國家安排生態退耕、自然災毀難以復耕、河湖水面自然擴大造成耕地永久淹沒及國家規定其他可不落實補充耕地情形外，各類非農建設、造林種樹、種果種茶等占用耕地行為導致耕地減少的，均應落實耕地占補平衡，補充與所占用耕地數量和質量相當的耕地。

（二）壓實補充耕地主體責任。強化耕地總量管控，省級統籌全省范圍內耕地占用與補充工作，對各級行政區內各類占用耕地與補充耕地實行年度“算大賬”，根據全省耕地區位、類型和質量等級，推進差異化的耕地開墾費標準適時調整。縣級以上人民政府是本行政區內耕地占補平衡的責任主體，要按照國家和省相關要求，采取積極措施及時補充耕地，加強耕地占補平衡管理，確保轄區耕地總量不減少，質量不降低，水田總量基本穩定。

（三）合理優化補充耕地來源。在符合國土空間規劃和生態環境保護要求的前提下，國土調查成果中各類非耕地，均可作為補充耕地來源。補充耕地要按照“恢復優質耕地為主，新開墾耕地為輔”原則，優先將25度以下特別是壩區耕地流出的園地、林地等其他農用地恢復為可長期穩定利用耕地。未利用地開發要堅持生態優先、以水定地、穩妥有序，原則應控制在國家和省劃定的耕地后備資源補充空間范圍內。

（四）實行差異化占補平衡管理。結合省情，將全省耕地占補平衡指標細化為恢復耕地指標和項目墾造耕地指標。各類占用耕地導致耕地減少的責任主體確無法自行落實補充耕地的，可區分占用情形，通過使用兩類耕地占補平衡指標分別掛鉤方式落實補充耕地責任。其中，非農建設涉及占用耕地的，原則使用墾造類耕地占補平衡指標掛鉤；流轉耕地用于其他農用地以及農業設施建設、水庫淹沒區等導致耕地減少的，可使用恢復耕地指標。縣級人民政府要切實加強耕地種植用途管控，確因農田基礎設施、農村集體經濟組織開展必要基礎設施建設并依法依規辦理用地手續、農村居民合理合法建住宅以及種植結構調整導致耕地減少的，由縣級人民政府負責統籌落實補充耕地任務。

（五）健全耕地質量驗收制度。省農業農村廳會同省自然資源廳制定補充耕地質量驗收實施細則、質量鑒定技術規范。省、州（市）級農業農村主管部門會同同級自然資源主管部門建立補充耕地質量鑒定專家庫。各級農業農村、自然資源主管部門要按照職責分工，加強對接會商，健全數據信息共享、移交等工作機制，建立耕地質量等級數據庫，將補充耕地納入國土空間規劃“一張圖”管理范圍，共同抓好區域內補充耕地質量驗收和質量鑒定的監督管理，確保各類補充耕地質量平均水平不低于各類占用耕地質量平均水平。其中，用于落實非農建設占補平衡的補充耕地，質量應不低于上一年度非農建設占用耕地質量平均水平。

二、強化以補定占剛性約束

（六）嚴格管控占用耕地行為。各地要堅持最嚴格的耕地保護和節約集約用地制度，強化規劃管控和用途管制。非農建設占用耕地，要嚴格用地標準和審批，盡量避讓優質耕地特別是永久基本農田，推動用地方式向存量挖潛轉變。合理安排國土綠化等將耕地轉為其他農用地的，應優先選擇零星分散、產能低下或難以長期穩定利用的一般耕地并嚴控規模。各地要通過國土調查，實時掌握本行政區內耕地流量變化，確保耕地總量動態平衡。堅決防止未批先建、挖湖造景、亂占耕地建房等違法違規占用耕地問題。對違法違規占用耕地從事非農建設的，在整改完成前，按規定先行凍結所在縣（市、區）指標儲備庫中墾造類耕地占補平衡指標，縣級指標不足的，凍結州（市）級相應指標。

（七）嚴格非農建設以補定占。省自然資源廳依據自然資源部核算的全省上年度現狀穩定利用耕地凈增量，按統一規則，核定各州（市）穩定利用耕地凈增量，確定各地本年度非農建設允許占用耕地規模上限。各州（市）結合所轄各縣（市、區）耕地占用和增加情況，統籌安排各地非農建設“以補定占”管控規模。

（八）開展補充耕地質量鑒定。按照“縣級初鑒、市級鑒定、省級抽核”要求，縣（市、區）級農業農村主管部門會同同級自然資源主管部門負責組織開展轄區內補充耕地質量初步鑒定。州（市）級農業農村主管部門負責開展轄區內補充耕地質量鑒定。省農業農村廳負責組織對省域內補充耕地質量鑒定開展抽核。

三、堅持量質并重管理補充耕地

（九）做好補充耕地數量核定。根據年度國土變更調查結果，省自然資源廳統籌考慮各州（市）年度內各類墾造和恢復耕地情況，按照國家統一規則，以年度國土變更調查耕地為底數，扣除“三區三線”劃定中未納入耕地保護目標情形以及難以或不宜穩定利用耕地后，作為各地現狀穩定利用耕地，核算較規劃基期年凈增加量，進一步結合各地現狀耕地凈增加量情況，將國家核定的全省年度可入庫補充耕地數量向下分解，作為各地年度可形成補充耕地數量上限。

（十）規范補充耕地項目實施。根據全省林草濕荒普查及耕林園布局優化調整完善成果，省自然資源廳組織對全省耕地和林地后備資源補充空間劃定成果優化完善，綜合考慮自然地理格局、農業種植現狀和經濟社會發展需求，編制省級耕地保護和國土綠化專項規劃。鼓勵各地整合相關資金和政策，在規劃明確適宜實施補充耕地區域，統籌墾造耕地、全域土地綜合整治以及生態修復等項目實施，按適宜耕作、集中連片、旱澇保收、高產穩產標準，將具備條件的補充耕地建成高標準農田。墾造耕地項目不得在法律法規規定的禁止開墾區域內實施，2020年度至實施前的地類應均為非耕地且實地未耕種。項目實施報備入庫后，縣級自然資源主管部門應主動公開補充耕地信息，接受社會監督。

（十一）抓好耕地質量核算管理。縣級自然資源主管部門每季度末向同級農業農村主管部門提供墾造類補充耕地相關資料，每年2月底一次性移交上年度本行政區耕地占用、新增穩定利用耕地矢量數據。按照“縣級核算、市級審核、省級復核”要求，縣級農業農村主管部門會同同級自然資源主管部門做好年度各類占用和補充耕地平均質量等級的核算，州（市）、省級農業農村主管部門按要求分別對縣級質量核算結果進行審核和復核后，由省農業農村廳將核算結果反饋省自然資源廳。

（十二）從嚴管控指標備案入庫。縣級自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門依據補充耕地質量鑒定意見和核算結果，選擇符合國土空間規劃和生態環境保護要求、稟賦良好、集中連片、耕地質量等級不低于上一年度縣域內非農建設占用耕地質量平均等級的新增穩定利用耕地，納入非農建設補充耕地報備管理。符合條件的補充耕地由縣級以上自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門分別完成申報、審核、復核后，納入非農建設補充耕地儲備庫，形成補充耕地指標。改革后，各州（市）年度內按新方式入庫耕地占補平衡指標總規模不得突破本地區“以補定占”管控規模上限，否則優先核減恢復類指標，不足部分核減墾造類指標。各地對補充耕地質量和數量真實性負責，嚴禁弄虛作假，省級適時組織對入庫指標真實性進行抽查。

（十三）完善培肥改良與再評價。縣級人民政府要加強墾造和恢復耕地的質量建設，落實后續培肥改良責任。補充耕地質量未達到上一年度縣域各類占用耕地質量平均等級的，縣級人民政府要制定實時改土培肥方案，采取土壤改良、地力培肥、治理修復等措施，治理退化耕地。培肥改良后，各級農業農村主管部門按照補充耕地質量鑒定程序，開展再評價工作。

（十四）加強補充耕地后期管護。各地有序墾造、恢復的耕地，縣級人民政府要及時明確后期管護主體和責任，避免出現撂荒。耕地墾造、恢復完成后，縣級人民政府可采取經濟補償、產業扶持等激勵措施，引導農村集體經濟組織或相關權利人持續耕種，符合條件的逐步劃入永久基本農田。縣級人民政府要組織補充耕地主體、經營主體對補充耕地持續開展地力培肥，持續提升耕地質量。

（十五）提升指標調劑管理水平。省自然資源廳在省級耕地占補平衡動態監管系統中分別設立恢復耕地指標和墾造耕地指標庫，制定全省耕地占補平衡指標調劑管理辦法，盤活指標，提升要素保障能力水平，建立兩類占補平衡指標入庫使用、動態監管以及核銷出庫機制。各類指標入庫時，墾造與恢復耕地指標分別以補充耕地項目和穩定利用耕地圖斑為入庫單元。省自然資源廳將根據國土調查成果，不定期組織對全省指標庫中剩余指標地塊進行核查，將實地已為非耕地的地塊從指標庫中剔除并核減相應指標。縣級自然資源主管部門要定期對指標儲備庫進行核對清查，新方式入庫耕地占補平衡指標掛鉤使用后，以圖斑為單位及時出庫，不再納入系統監管。

四、穩妥推進改革順利落地

（十六）統籌國家結轉指標管理。全國耕地占補平衡動態監管系統正式移交省級管理后，原補充耕地儲備庫中尚未使用的耕地數量、水田規模及糧食產能指標，對應結轉至云南省耕地占補平衡動態監管系統省、市、縣三級賬戶，各地下年度非農建設允許占用耕地規模上限相應上調。改革后新入庫墾造耕地指標單列，與全省結轉剩余數量指標合并管理，按“先進先出”原則掛鉤使用，原國家統籌水田規模指標剩余部分繼續按原支持原則在省內統籌使用。新增建設用地項目落實耕地占補平衡按原掛鉤方式，優先使用結轉指標至水田規模指標清零。節余數量指標不足的，使用新入庫墾造耕地指標或市場化購買原數量指標，水田規模或糧食產能指標不足，省域內調劑或市場化購買方式予以保障。全省新增建設用地項目落實占補平衡逐步過渡至僅掛鉤墾造類數量指標。各州（市）要組織做好原補充耕地儲備庫指標清理核實工作，對于結轉指標為負值、存在指標欠賬的，要通過積極墾造、恢復耕地或通過市場化交易方式進行沖抵，無法平衡的，可使用本行政區年度新入庫指標逐步抵補欠賬。

（十七）做好管理政策過渡銜接。從2026年1月1日起，省自然資源廳將從嚴審查各地各類涉及新增水田項目的立項報備和指標核定，正在實施或驗收的水田項目原則應在2026年6月底前按原管理方式報備入庫并使用，逾期不再受理入庫審查。

（十八）持續健全保護長效機制。各地要在前期相關試點工作組織實施的基礎上，依托村（組）網格員隊伍，在“云南省耕地保護動態監管系統”中將全省耕地和永久基本農田逐地塊責任落實到人，將耕地保護監管關口不斷前移，通過“人防+技防”，遏制耕地不合理流出問題。要持續推進耕作層表土剝離再利用試點，按照“誰用地、誰負責”原則，對涉及占用永久基本農田以及占用耕地位置集中連片、規模較大、質量較高的高速公路、鐵路、機場等基礎設施建設項目和臨時用地，原則上應督促建設責任主體開展耕地耕作層土壤剝離工作，相關費用應納入項目概算。非農建設占用耕地耕作層土壤剝離后，應優先用于本項目或本單位其他項目土地復墾新增耕地的表層覆土，剩余部分可鼓勵有償提供縣域內違法用地整改復墾、土地綜合整治、高標準農田建設、土壤改良、補充耕地質量驗收及后續培肥管護等使用。

（十九）不斷強化部門協同配合。耕地占補平衡事關耕地保護和糧食安全，事關社會經濟高質量發展要素保障能力水平，改革耕地占補平衡管理，全省各級自然資源和農業農村主管部門要胸懷“國之大者”，主動扛牢政治責任，按國家和省相關職責分工加強協同配合，精心部署，確保全省耕地保護和糧食安全責任目標全面落實，改革部署及時落地。

本文件自印發之日起施行，以往文件規定與本通知不一致的，以本通知為準。國家有新規定的，從其規定。

云南省自然資源廳　云南省農業農村廳

2025年12月31日